Una cadena de errores y decisiones desafortunadas de varios protagonistas durante la adjudicación de espectro, tiene al sector de telecomunicaciones con los pelos de punta.

Por Álvaro Montes

La semana pasada la ministra de TIC, Sylvia Constaín, tomó una de las decisiones más difíciles durante su gestión: aceptó que el operador Partners se retracte de comprar una porción de espectro electromagnético que había adquirido en la subasta realizada en diciembre pasado, y con ello desató la furia de poderosas fuerzas: nada menos que Tigo, Telefónica, Claro y la Procuraduría General de la Nación, que le habían pedido no hacerlo. Con la decisión de Mintic, una de las metas más importantes del gobierno como es la adjudicación de licencias para ampliar la cobertura de la telefonía móvil en el país y conectar a más colombianos a la era digital, afrontará a partir de ahora serias amenazas jurídicas.

El pasado jueves 20 de febrero, en rueda de prensa en el edificio Murillo Toro, la ministra Constaín dio a conocer su decisión y desató el huracán. Tigo y Telefónica anunciaron que demandarán al ministerio por violación de las normas establecidas en los pliegos que reglamentaron la subasta. El espectro electromagnético que los operadores necesitan para transmitir las comunicaciones se subastó el pasado 20 de diciembre, bajo un procedimiento denominado subasta “secuencial simultánea de reloj ascendente por múltiples rondas”, en el que los operadores de telecomunicaciones hacían ofertas de dinero y cobertura por el derecho a utilizar cada uno de los bloques de frecuencias que Mintic puso en subasta. El problema se originó porque Partners, compañía islandesa que ingresa por primera vez al mercado de los servicios móviles en el país, ofreció 1,7 billones de pesos por un bloque de diez megahertz en la banda de 2.500 megahertz, una cifra diez veces superior al precio base. Desde luego, ganó ese bloque y dejó por fuera a Telefónica, que al final no logró obtener espectro. Doce días después de cerrada la subasta, y tras enterarse que había ofrecido una suma exorbitante, Partners anunció al Mintic que retiraba esa oferta y solicitó deshacer el negocio, alegando que se trató de un error de “tecleo” cometido por el empleado que estuvo a cargo de representar a la compañía en la puja.  Y ahí comenzaron los dolores de cabeza, porque en opinión de los demás operadores y de la Procuraduría, no es aceptable deshacer una parte del negocio una vez terminada la subasta, debido a que se trató de un proceso único. “Ningún participante se suscribió a un bloque de espectro específico, sino a la subasta completa”, afirma Marcelo Cataldo, presidente deTigoUne. En la plataforma de software utilizada aquel día, efectivamente aparecían al mismo tiempo todos los bloques de espectro sometidos a subasta y Cataldo insiste en que al momento del cierre del proceso las cuatro empresas participantes firmaron una única acta de cierre de la subasta. En los casos de subastas independientes para cada bloque de espectro, habría un acta de cierre para cada bloque subastado.

La ministra Constaín tiene otra interpretación. La subasta se realizó por secuencias, en cada una de las cuales se ofrecían bloques de espectro en las tres bandas (700, 1200 y 2500 megahertz), que comenzaban con un precio base. Tras adjudicarse a las mejores propuestas, comenzaba una nueva secuencia, en donde se reiniciaba el precio base. En síntesis, el concepto jurídico de Mintic considera que cada secuencia de la subasta era independiente. El ministerio considera que el artículo 10b de la resolución 3780 que reglamentó este proceso, prevé el caso que exactamente sucedió y por eso actuó en conformidad con el reglamento. “Estamos haciendo exactamente lo que dice la resolución”, afirmó la ministra, quien resalta la transparencia a lo largo del proceso. Durante varios meses previos a la subasta ella recibió 536 observaciones por parte de las empresas interesadas, de las cuales acogió el 74 por ciento, realizó cuatro audiencias de aclaración y atendió 115 comunicaciones. En la Procuraduría, de hecho, no hay objeción alguna sobre el proceso previo ni sobre la subasta del 20 de diciembre, sino sobre los acontecimientos posteriores.

Pero ni los demás operadores ni la Procuraduría creen en los argumentos jurídicos de Mintic.  Según ellos, si Partners renunciaba a ese bloque por el que ofreció 1,7 billones, debería renunciar a los demás bloques que adquirió, porque se trataba de una subasta unificada, y además tendría que pagar una multa por el retiro. El ministerio, después de consultas jurídicas, decidió aceptar la solicitud de Partners, deshizo la adjudicación de los diez megahertz en cuestión imponiendo una multa de 42.000 millones de pesos, y asignó a Partners el resto de bloques en los que su oferta resultó ganadora.

Fabián Hernández, CEO de Telefónica Movistar Colombia, confirmó que la empresa ya inició el proceso de demanda ante la justicia por el cambio de reglas. En su opinión, el ministerio de TIC envía un terrible mensaje al mundo: “Usted mira qué regla le sirve y la cumple como le convenga; ese no es un buen mensaje para la inversión”, afirmó. Por su parte, el presidente de América Móvil Colombia (Claro), Juan Carlos Archila, dijo a Semana antes de que se conociera la decisión de Mintic, que “solamente existe un posible escenario frente al error de Partners: que cumpla con la oferta en su totalidad o renuncie en la totalidad de la asignación del espectro”.

La explicación de un “error” de digitación del empleado de Partners también ha sido materia de burlas entre los participantes de la subasta. Hubo ensayos previos, capacitaciones a cargo de Certicámara y suficiente ilustración sobre la mecánica de la subasta, como para sostener que se escribió incorrectamente una cifra.

Pero las demandas ante la justicia no son el único problema que deberá enfrentar el ministerio. La Procuraduría está investigando, tiene dudas sobre la adjudicación y quiere saber si se ha favorecido a la empresa Partners. En el organismo de control se examina si el ministerio causó un detrimento patrimonial por 1.7 billones de pesos, que es la suma que el estado deja de recaudar con este caso. De hecho, está abierta una investigación formal sobre Jorge Guillermo Barrera, director de Industria de Comunicaciones del ministerio, quien figura como responsable de la subasta. Por ahora Sylvia Constaín no está vinculada, pero no se descarta que el asunto llegue a ese punto. Semana conoció que en la Procuraduría, quienes han examinado el caso, consideran que en la resolución 3078 no hay causal alguna para aceptar la renuncia parcial de Partners. Así que la subasta de espectro deberá sortear un difícil camino.

Los expertos consultados por Semana dibujaron posibles escenarios preocupantes: Un juez podría imponer una medida cautelar de suspensión provisional de la asignación de espectro, lo que podría dejar paralizado el tema hasta por años y hacer fracasar las metas del gobierno en materia de TIC. O la Procuraduría podría establecer que la decisión del ministerio fue incorrecta e imponer las sanciones del caso. Incluso, si por el momento no ocurriese nada de esto, podría pasar que los operadores empiecen a cumplir sus compromisos, desplegar las redes y ejecutar sus proyectos tal como quedó definido tras la subasta, y dentro de varios años la justicia decida que Partner no podía utilizar el espectro que recibió, lo cual crearía un problema jurídico mayor porque la empresa entonces llevará ya varios años utilizándolo y obteniendo beneficio comercial de esas frecuencias.

Varios analistas consultados coinciden en que parece haber tensiones políticas de fondo en esta historia. Mintic quiere demostrar que impulsa en serio la desconcentración del sector de telecomunicaciones y que quiere un nuevo inversionista, de ahí su insistencia en asegurar la adjudicación de espectro a cuatro operadores. Hay quienes piensan que a los tres operadores actuales les conviene que no entre un cuarto en el mercado, y hay también quienes creen que hay un pulso de poder entre el gobierno y la Procuraduría, en el cual la ministra de TIC, que es técnica, no política, y que no representa a ningún partido y suele actuar de acuerdo a sus consideraciones técnicas, podría resultar afectada en este tumulto de intereses.

La ministra Constaín se manifiesta segura de haber tomado una decisión con apego a las reglas, y confía en que no habrá escenarios catastróficos. “Nuestro objetivo es conectar a Colombia y le pido a todos los actores que sean constructivos en este propósito”, dijo. Los complejos tecnicismos que rodean este caso harán difícil tomar una decisión en el corto plazo y el interés de la nación se verá irremediablemente afectado, con cualquiera de los desenlaces posibles.

Publicado originalmente en revista SEMANA, edición 1973, febrero de 2020.